Формирование правительства на основе парламентского большинства. Формирование правительства

Идея о переходе к формированию российского правительства на основе парламентского большинства – партией или коалицией партий, завоевавших на выборах в Государственную думу свыше половины депутатских мандатов, – как известно, давно имеет определенное хождение в отечественном "политическом классе". В последнее время она снова оказалась в "повестке дня", но лишь сравнительно небольшая часть рядовых российских избирателей это заметила: 28% участников опроса заявили, что "знают" (8%) или "что-то слышали" (20%) о том, что некоторые политики выступают за такой порядок формирования правительства; остальные же либо впервые услышали об этом от интервьюеров (60%), либо затруднились с ответом.

Тем не менее, половина опрошенных смогла так или иначе оценить эту идею: 24% – позитивно, 27% – негативно, причем подавляющее большинство давших как ту, так и другую оценку ответили и на открытые вопросы о том, почему они одобрили или не одобрили ее. Очевидно, что не только респонденты, ничего не знающие о высказываниях российских политиков на эту тему, но и "что-то слышавшие" об этих высказываниях не имеют, как правило, практически никакого представления об аргументации, используемой сторонниками и противниками такой инновации. Поэтому их собственные суждения по этому поводу не столько воспроизводят аргументы политиков и экспертов, сколько отражают представления рядовых граждан о том, как должны строиться отношения между политическими партиями и правительством.

Однако прежде, чем мы обратимся к этим суждениям, следует отметить, что позиции респондентов весьма ощутимо варьируются в зависимости от их электоральных пристрастий: если сторонники "Единой России" довольно решительно отвергают идею "партийного правительства" (21% – одобряют ее, 37% – не одобряют), то приверженцы КПРФ еще более определенно высказываются в ее пользу (соответственно, 39% и 16%). Этот факт не может быть объяснен какими-либо ситуационными предвыборными расчетами: как показывают исследования ФОМа, сторонники "Единой России" оптимистичнее в оценках перспектив "своей" партии на предстоящих выборах, чем приверженцы компартии. К тому же очевидно, что шансы "партии власти" на формирование коалиции большинства в Государственной думе – коалиции, которая в случае принятия принципа "партийного правительства" могла бы установить контроль над Белым домом, – выглядят намного предпочтительнее, чем шансы КПРФ. Так что едва ли можно предположить, что благожелательность коммунистического электората к этой идее обусловлена надеждами на политические дивиденды именно для партии Г. Зюганова, – да и в ответах тех, кто поддерживает данную инновацию, на открытый вопрос о причинах их позитивного отношения к ней этот мотив практически не слышен. В чем же тогда дело?

Чтобы разобраться в этом, следует обратить внимание на первую реакцию участников фокус-групп на само понятие "партийное правительство" и вопросы, касающиеся достоинств и недостатков такой схемы формирования высшего органа исполнительной власти.

Когда модератор московской фокус-группы спрашивает респондентов, понимают ли они, что означает словосочетание "партийное правительство", происходит следующий – на первый взгляд, довольно загадочный – обмен репликами:

• "1-я участница: Ну это коммунисты, что ли, во главе будут?

2-й участник: Партия у нас одна.

1-я участница: Я неправильно поняла Вас. Я, например, так поняла: коммунисты во главе правительства.

Модератор: У Вас есть какая-то версия?

3-я участница: Нет, это, наверное, любая партия, которая дает место правительству. Только с одной партией.

Модератор: А у Вас?

4-й участник: Коммунистическая партия, потому что коммунисты... " (ДФГ, Москва).

Последнего участника никто не перебивает; он сам теряет мысль, будучи, кажется, не в силах объяснить, почему у него возникла такая ассоциация.

Чуть позже модератор спрашивает у одной из респонденток: "если правительство формируется той партией, которая во время выборов набрала большинство голосов в парламенте", то это хорошо или плохо? И респондентка, обладательница высшего филологического образования, сторонница Г. Явлинского, говорит, что это очень плохо, поскольку "получается какое-то единовластие, как при застое, то есть никакой оппозиции, вообще ничего; есть одна партия, которая как бы свой курс всем навязывает". После чего на уточняющий вопрос о недостатках кабинета, сформированного одной партией, отвечает одним словом: "тоталитарность" .

Откликаясь на это, еще несколько участников групповой дискуссии соглашаются, что ее опасения не беспочвенны. Один из них объясняет свое настороженное отношение к идее "партийного правительства" так:

• "Потому что сверху донизу пойдет – это партия, партия, партия"
(ДФГ, Москва).

На другой фокус-группе обсуждение данного сюжета начинается следующим образом:

Модератор: А как вы понимаете словосочетание "партийное правительство"? Что это значит?

1-я участница: По всей видимости, принадлежащее какой-то одной партии. Хотя, в принципе, могут и сочетаться несколько партий.

1-й участник: У меня ассоциации сразу возникают с коммунистами.

2-й участник: С партбилетами, да?

1-я участница: Да, с тем строем" (ДФГ, Воронеж).

Нечто подобное происходит и на третьей фокус-группе: после того как респонденты, отвечая на вопрос модератора, говорят, что "партийное правительство" – это практика, при которой "какая партия победила, та и создает правительство" , один из участников дискуссии без видимого повода, но зато весьма темпераментно бросается на защиту многопартийности.

1-й участник: Они и нужны – партии. Если одна партия будет править, это уже будет не то. Но если будет вторая, то это уже будет дисбаланс какой-то.

2-й участник: Будет контроль.

1-й участник: Нужна многопартийность.

3-я участница: Это прогресс.

1-й участник: Нужна многопартийность, чтобы был дисбаланс какой-то. А если будет однопартийность, то это будет то, что у нас раньше было" (ДФГ, Санкт-Петербург).

Таким образом, оказывается, что идея о формировании правительства на партийной основе ассоциируется в сознании многих наших сограждан с советским прошлым, причем такие ассоциации возникают легко и спонтанно. Участники фокус-групп даже не пытаются понять и объяснить своим собеседникам, почему упоминание о "партийном правительстве" побуждает их говорить о коммунистах, однопартийной системе, о "том строе". Более чем поверхностная аналогия между системой, предполагающей регулярную смену правительств по воле избирателей, дающих мандат на управление государством той или иной партии, и партийно-государственным симбиозом советского образца в известной мере провоцируется, вероятно, уже семантическим сходством: словосочетание "партийное правительство" напоминает накрепко засевшие в памяти советского человека клише – такие, как "постановление партии и правительства", и т.п.

Распространенность этой спонтанной аналогии, очевидно, и предопределяет отмеченную выше зависимость между электоральными предпочтениями граждан и их взглядами относительно желательности или нежелательности перехода к "партийному правительству".

При этом следует отметить, что участники опроса, поддержавшие эту идею, сравнительно редко напрямую аргументировали свою точку зрения ссылками на советский опыт – такие ссылки встречаются примерно в 5% высказываний респондентов, одобряющих предложение о "партийном правительстве" (1% от всей выборки):

• "Партия лучше вела, жизнь была лучше"; "вспоминаю хорошую жизнь при однопартийной системе"; "как при социализме – будет порядок"; "жилось легче, лучше было при партии"; "раньше был порядок, люди работали, заводы работали, то есть при партийном руководстве будет больше порядка"; "будет работа, как раньше – при коммунистах, жизнь наладится"; "когда раньше существовала КПСС, она и руководила, и жили мы хорошо; так и сейчас надо: если партия победила, пусть она и формирует правительство"
(открытый вопрос).

Однако и в некоторых других высказываниях сторонников "партийного правительства", вроде бы напрямую не апеллирующих к советскому опыту, сквозит мысль о том, что переход к этому принципу формирования правительства позволит уйти от "издержек", обусловленных политическим плюрализмом, многопартийностью. Респонденты говорят, например: "меньше будем депутатов кормить"; "меньше будем думцев содержать, порядка больше". В действительности переход к формированию правительства парламентского большинства, разумеется, никакой "экономии" за счет депутатского корпуса не предполагает, и если респонденты говорят об этом, то лишь потому, что "партийное правительство" в их восприятии предстает как правление одной партии, несовместимое с реальным парламентаризмом. Не случайно один из респондентов, объясняя свое согласие с этой идеей, декларирует: "Я вообще за однопартийность".

А некоторые сторонники "партийного правительства" высказываются на эту тему в тональности, живо напоминающей риторику о "ведущей и направляющей" роли партии, о непреходящем "единстве партии и народа" и т.д.

• "Честность – основное качество партийных работников"; "будут отчитываться и отвечать перед партией и народом"; "в партии знают людей, могут назначить достойных".

Однако значительно чаще ассоциации с советским прошлым возникают у тех респондентов, которые отвергают идею "партийного правительства". Некоторые из них прямо говорят о том, что подобный опыт – оцениваемый ими негативно – у нашей страны уже был:

• "Уже в советское время так было – ничего хорошего это не дало"; "был печальный опыт с КПСС"; "отдает прошлым";
"не хочу коммунизма"; "это возврат назад, к коммунистическим временам"; "у нас уже была одна партия"; "опять придем к единовластию"; "с ней сталкивались 74 года"; "это будет то же самое, что и Политбюро: от чего ушли, к тому и придем"; "был опыт с коммунистической партией"

Другие, не ссылаясь прямо на опыт прошлого, прогнозируют установление диктата одной партии и крушение демократического порядка:

• "Это будет тоталитарное правительство, рука руку будет мыть"; "одна партия может захватить всю власть"; "будет навязывание всем партийного мнения"; "партийная монополия"; "не будет альтернативы правительству"; "будет только одно мнение и одна политика"

Третьи высказываются за то, чтобы в правительстве были представлены разные партии:

• "Нужны разные партии и в правительстве";
"в правительстве должны быть люди, представляющие разные взгляды, отстаивающие разные права"; "чем больше мнений, тем лучше"; "одна партия ничего путного не придумает"; "в правительстве должна быть разнопартийная система выбора"; "в правительство должны входить разные представители партий с разными взглядами"; "а почему только одна партия должна быть в правительстве?" (открытый вопрос, 3% ответов).

Представления о том, что переход к "партийному правительству" чреват уничтожением политического плюрализма, навеяны, безусловно, воспоминаниями о советской эпохе. В совокупности высказывания, несущие на себе отпечаток таких воспоминаний, составляют не менее трети ответов респондентов, возражающих против рассматриваемой инновации.

Довольно многочисленные реплики респондентов, выступающих за многопартийность в правительстве, могут вызвать удивление: казалось бы, перспектива межпартийных разногласий в Кабинете министров должна восприниматься россиянами крайне негативно – ведь они и так зачастую упрекают правительство и отдельных его представителей в том, что последние занимаются "политикой", пренебрегая своими прямыми обязанностями. Однако следует учесть, что многие из наших сограждан трактуют само понятие "правительство" расширительно, имея в виду не столько высший орган исполнительной власти, сколько всю совокупность "правящих", едва ли не весь истэблишмент. Такая подмена понятий ведет, очевидно, к тому, что многие трактуют идею об однопартийном правительстве превратно: как предложение о полном отстранении всех прочих партий от процесса принятия решений. Высказываясь за участие разных партий в "правительстве", они, соответственно, ратуют не столько за межпартийные дебаты на заседаниях Кабинета министров, сколько за политический плюрализм в России. Во всяком случае, некоторые высказывания против идеи "партийного правительства" свидетельствуют об этом вполне определенно:

• "Система должна быть многопартийная – при однопартийной системе мы уже жили, больше не хотим"; "оппозиция нужна всегда"; "от разных партий – разные мнения, в одной партии все спелись"; "одна партия – одно мнение, этого мало"; "она не может, одна партия, знать за всех".

При этом, однако, примерно каждый десятый из числа противников идеи "партийного правительства" аргументирует свою точку зрения диаметрально противоположным образом: негативно оценивая многопартийность как таковую, они полагают, что участие партий в формировании правительства обернется хаосом:

• "Сама многопартийность напоминает стадо"; "будет разногласие в правительстве"; "базара будет много слишком, никогда не придут к единому мнению"; "будут тянуть в разные стороны"; "партии не найдут между собой компромисса"
(открытый вопрос, 2% ответов).

Еще чаще критики обсуждаемого предложения просто говорили об эгоизме партий и признавались в неприязни как к действующим партиям, так и к этому политическому институту в принципе – такие высказывания составляют четверть всех реплик противников "партийного правительства".

• "Своих людей пропихнут – и будут прикрывать"; "партия решает только свои задачи"; "будут ставить людей, угодных им, а не народу"; "жулики выдвинут своих жуликов"; "это будет связано с коррупцией"; "партии ничего не сделали хорошего"; "я партий вообще не признаю никаких"; "ни одна партия сегодня не заслуживает доверия"; "надоели эти партии, а спросить не с кого"
(открытый вопрос, 5% ответов).

Приводился и другой аргумент, органически связанный с этой же неприязнью к партиям, с недоверием к данному институту: респонденты говорили о том, что правительство должно формироваться исключительно как команда профессионалов, которые могут состоять в разных партиях либо – что, по мнению некоторых, еще лучше – быть беспартийными.

• "Нужно выдвигать профессионала, невзирая, в какой партии он состоит"; "специалисты могут быть в разных партиях"; "правительство должно быть сформировано из умных людей даже тех партий, которые не прошли в выборах"; "я верю в человека, а не в партию"; "демократичнее беспартийное правительство"; "в правительстве должны быть профессионалы, хозяйственники"; "считаю, что правительство не должно быть партийным"
(открытый вопрос, 3% ответов).

Следует отметить, что если идея "партийного правительства", как мы видели, довольно часто порождает ассоциации с советским опытом, то ассоциации с опытом западных стран, в которых принцип формирования правительства на основе парламентского большинства реализуется на практике, возникают у респондентов гораздо реже. Лишь примерно каждый двадцатый из числа сторонников этой идеи ссылается на мировой опыт:

• "Международный опыт показывает"; "так принято в цивилизованных странах"; "в других странах есть такая система – будем учиться, раз сами не можем"; "во многих странах Европы так делают – и нормально"; "во всем мире так, это мировая практика"; "везде так, во всем мире"
(открытый вопрос, 1% ответов).

Впрочем, надо сказать, что наши соотечественники имеют, как правило, более чем смутные представления о том, как формируются правительства в западных демократиях. Участники петербургской фокус-группы уверенно говорили, например, что в США оно формируется совместно республиканцами и демократами, которые якобы представлены в нем в пропорциях, определяющихся результатами выборов.

Лишь один из участников фокус-групп, инженер из Воронежа, более или менее содержательно высказался по поводу того, что переход к "партийному правительству" неизбежно повлек бы за собой перераспределение властных полномочий между парламентом и президентом.

• "Если мы хотим себе парламентскую республику, как Франция или Англия – по-моему, короче, в Англии премьер-министр управляет всеми делами, – тогда нам надо перераспределить полномочия. Как присутствующие здесь представляют себе перераспределение полномочий от президента к парламенту, кроме как через гражданскую войну? Я – пока никак, если честно. Я не могу себе представить, чтобы люди, администрация президента, да и сам президент добровольно сложили с себя все полномочия, как бы ушли в сторону. Мы просто говорим о тех вещах, которые просто физически сейчас, в данный момент неосуществимы. Мы можем этого хотеть, мы можем развивать дискуссию по этому поводу в Думе, там, не знаю, в Совете Федерации, где угодно, но на данный момент у нас президентское государство, и оно будет президентским, как бы, в ближайшие, ну, сколько-то лет. И смысла нет сейчас этим заниматься. Представляете, допустим, у нас у премьер-министра будут полномочия какие-то мощные, и у президента останутся такие же мощные полномочия. Даже если они не совсем полностью будут пересекаться, хотя это очень сложно сделать, то все равно это будет беспредел"
(ДФГ, Воронеж).

За исключением этого респондента (явно не знающего, отметим, что и в президентских республиках правительства иногда формируются на основе парламентского большинства, – Францию он, как мы видели, называет "парламентской республикой"), никто из участников групповых дискуссий не пытался рассматривать идею о переходе к "партийному правительству" с точки зрения возможных последствий ее реализации для политической системы и государственного строя России в целом.

Тем не менее, примерно каждый десятый противник этой идеи из числа участников массового опроса говорил о том, что формирование правительства должно оставаться прерогативой президента:

• "Правительство – рабочий орган президента, и президент должен решать, кому его формировать"; "за работу правительства отвечает президент"; "правительство должен формировать президент"; "в нашей стране правление президентское, значит, и формировать правительство должен президент"
(открытый вопрос, 2%).

При этом многие сторонники "партийного правительства" подчеркивали, что данный принцип формирования кабинета позволяет избирателям напрямую влиять на его состав, а также гарантирует ответственность правительства перед гражданами – иначе говоря, апеллировали к принципу народного суверенитета. Причем в целом эти доводы звучали примерно в половине ответов респондентов, позитивно оценивающих идею о формировании правительства на основе парламентского большинства.

• "Если выбрало большинство, это наиболее точное мнение народа"; "пусть управляют те, кому больше народ доверяет"; "так и должно быть в принципе – тогда оно будет правительством доверия"; "мы же их выбираем"; "за партию голосуют, и они имеют право формировать правительство"; "это будет народом избранное правительство"; "это наш выбор, это демократия"; "мы выбираем – нужно, чтобы они и работали"
(открытый вопрос, 7% ответов).
• "Большая ответственность перед избирателями, страной"; "хотя бы будет ответственность какая-то, чтобы не на кого было сваливать"; "должна партия отвечать"; "есть кого за жабры взять – ответственность будет"; "если пришел к власти, диктуешь законы, то и отвечай за их исполнение"; "хоть кто-то за что-то отвечать начнет: на следующих выборах за эту партию голосовать никто не будет"; "так как партия будет отвечать за все, она будет стремится все делать хорошо"; "их выбрали мы, а они должны нести ответственность"
(открытый вопрос, 3% ответов).

Стоит отметить, что с точки зрения реализации принципа народного суверенитета различия между "партийным правительством", формируемым по результатам парламентских выборов, и правительством, которое формируется главой государства, приобретающим легитимность в ходе президентских выборов, далеко не столь принципиальны, как это кажется многим рядовым гражданам – а, кстати, и некоторым российским экспертам, обсуждающим эту проблему: едва ли можно всерьез утверждать, что, скажем, английская демократия в этом отношении более "демократична", нежели американская.

Однако весьма показательно, что перспектива перехода к формированию правительства на основе парламентского большинства рассматривается нашими согражданами по преимуществу не столько в "технической", сколько в "идеологической" плоскости. Возможно, это связано с низким уровнем компетентности в подобных вопросах.

Так или иначе, и сторонники "партийного правительства", и его противники выглядят чрезвычайно разнородными по своим идеологическим, ценностным установкам. Среди оппонентов рассматриваемой инновации немало как убежденных приверженцев политического плюрализма, опасающихся возврата к "единовластию", так и людей, испытывающим стойкую неприязнь к любым партиям и институту многопартийности. Но еще более причудливо выглядит идеологический профиль тех, кто выступает за "партийное правительство": основные мотивы согласия с этой идеей – ностальгия по советским временам, с одной стороны, и приверженность фундаментальному для демократического сознания принципу народного суверенитета – с другой.

Страница 2 из 4

§ 2. Формирование, состав и структура правительства в зарубежных странах

Формирование правительства

Конституция и текущее законодательство, как правило, срав­нительно детально регулируют порядок формирования, состав и структуру правительства.

Можно выделить две главные наиболее распространенные модели преобладающей процедуры образования правительства. Одна - формирование правительства на парламентской основе исходя из расстановки сил в парламенте (нижней палате). Такая процедура характерна для парламентских монархий и республик. Другая модель - внепарламентский способ образования высше­го органа государственного управления. Он типичен для прези­дентских республик, стран с монократическими режимами и дуа­листических монархий.

Каждая из моделей имеет значительное число разновиднос­тей. В большинстве парламентских монархий и республик пре­мьер-министр формально назначается главой государства. Он формирует состав правительства и представляет его, а равно про­грамму правительственной деятельности, на утверждение парла­мента. Парламентская инвеститура (утверждение) дается либо нижней палатой (Великобритания), либо обеими палатами (Ита­лия). Только после получения инвеституры производится оконча­тельное назначение правительства актом главы государства, и оно считается приступившим к исполнению своих обязанностей. Решающее значение при применении данной процедуры имеет расстановка политических сил в парламенте. В случае, если ка­кая-либо партия или блок партий располагает абсолютным боль­шинством депутатских мандатов на пост премьер-министра авто­матически назначается лидер победившей партии (коалиции). По­добная практика характерна для Великобритании, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и ряда других стран.

Сложнее обстоит дело, когда ни одна партия не располагает большинством в парламенте. В этом случае глава государства про­водит консультации с лидерами партий, представленных в парла­менте (нижней палате), пытаясь выяснить возможности и шансы того или иного политического деятеля. В некоторых странах (Бель­гия, Нидерланды и др.) в этом случае назначается не премьер-министр, а форматор правительства, который проводит закулис­ные переговоры с руководством партий, представленных в парла­менте (нижней палате). В случае неудачи переговоров форматором назначается новое лицо. В результате правительственный кризис нередко затягивается на весьма длительный срок. Известны слу­чаи, когда (например, в Нидерландах) правительственные кризи­сы длятся месяцами. В случае, если прийти к соглашению не уда­ется, назначаются досрочные парламентские выборы. Однако, поскольку политические партии обычно опасаются слишком час­того голосования, на практике путем различного рода сделок до­стигаются компромиссные решения.

В ряде стран (ФРГ, Япония, Швеция и др.) применяется про­цедура, при которой глава правительства формально избирается парламентом или нижней палатой. В ФРГ кандидат на пост канц­лера предлагается президентом и считается избранным, если по­лучил абсолютное большинство голосов. В Японии в случае разно­гласий между палатами окончательное решение принадлежит Палате представителей. В Швеции избранным считается канди­дат, против которого не проголосовало большинство депутатов Риксдага. (Подобное правило привело к тому, что в октябре 1978 года в стране было сформировано правительство, распола­гавшее поддержкой лишь 10% депутатов.)

Сравнительно редко встречается практика, когда все члены правительства избираются парламентом. Один из немногих приме­ров такого рода - Швейцария, где Федеральный совет (прави­тельство) в составе семи человек избирается на совместном засе­дании обеих палат федерального собрания на срок полномочий нижней палаты.

На практике процедурные различия в порядке формирова­ния правительства в парламентарных монархиях и республиках хоть и имеют юридическое значение, не предопределяют ни его состав, ни программу. Решающая роль в формировании прави­тельства и назначении его главы принадлежит руководству поли­тических партий, располагающих парламентским большинством. Это приводит к тому, что вопрос о кандидате на пост главы пра­вительства предрешается заранее, если только одной из партий или ранее образованному блоку партий удастся захватить боль­шинство мест в законодательном органе. Нередко партия, находя­щаяся в оппозиции, уже заранее создает так называемый "тене­ вой кабинет", который превращается в правительство, если партия добивается успеха на парламентских выборах. Подобная практика с некоторыми нюансами существует в Великобритании, Канаде, Австралии, ФРГ и ряде других стран.

Примерно таким же образом решается проблема формирова­ния правительства победившей партией в тех освободившихся странах, где восприняты в той или иной мере принципы парламента­ризма (Индия, Малайзия, Сингапур).

Определенной спецификой отличается процедура формиро­вания правительства в республиках со смешанной формой прав­ления. Во Франции, согласно Конституции 1958 г., премьер-ми­нистр и члены правительства по его представлению назначаются президентом Республики. В условиях совпадения президентского и парламентского большинства вопрос о назначении правитель­ства решается главой государства самостоятельно. Иначе обстоит дело, когда поддержка президента парламентским большинством отсутствует. (Такие ситуации складывались в Пятой республике уже трижды.) В этом случае президент вынужден поручать фор­мирование правительства лидеру победившей партии.

В президентских республиках глава государства сам являет­ся носителем правительственной власти. Он подбирает, назначает и увольняет членов кабинета. В США они назначаются президен­том формально "по совету и с согласия Сената". Однако на прак­тике случаи негативной реакции Сената чрезвычайно редки. Го­раздо больше возникает проблем с отысканием таких кандида­тов, которые бы в последующем не были уличены в различного рода махинациях и злоупотреблениях.

Состав и структура правительства

В состав правительства помимо его главы входят обычно го­сударственные министры, министры, министры без портфеля, статс-секретари, а также младшие министры и парламентские секретари. В одних странах ранг государственного министра выше обычного (Франция, Португалия), в других - считается более низким (Великобритания); в Японии государственными министра­ми именуются все члены правительства. Очень редко во главе министерства стоят сразу два или более министров (случай, изве­стный в практике Финляндии). Значительно чаще наряду с мини­стром для руководства департаментом назначается статс-секре­тарь, который либо выполняет функции заместителя министра, либо ведает определенным участком работы внутри данного ве­домства. Иногда назначаются министры или статс-секретари при президенте либо при премьер-министре, особенно если последние возглавляют одновременно определенные департаменты. Парла­ментские секретари включаются в состав правительства в сравни­тельно небольшом числе государств (Великобритания и некото­рые другие). Их основное назначение - поддержание контактов и связей с парламентом и оказание давления на парламентариев.

В подавляющем большинстве зарубежных стран жестко фик­сированные структура и численный состав правительства отсут­ствуют. Они определяются всякий раз при создании нового пра­вительства или его реорганизации. Преобладающей тенденцией остается рост числа министерств и ведомств, связанный с усложнением функций государства. Но, конечно, этот рост имеет есте­ственные пределы. Определенное влияние оказывают нацио­нальные традиции, соглашения между различными политически­ми силами, особенно при формировании коалиционных прави­тельств. Во многих развивающихся странах принимается во внимание также необходимость обеспечения представительства различных этнорегиональных или этнонациональных групп. Иног­да распределение мест и постов в правительстве между группами фиксируется в официальном акте, как это имело место, напри­мер, в Ливане. В соответствии с так называемым Национальным пактом 1946 года они были распределены между основными поли­тико-религиозными общинами.

В отдельных странах, например в США и Швейцарии, зако­нодательство устанавливает строго лимитированное число мини­стров - членов кабинета. В США за более чем 200-летний период количество министерств выросло с 3 до 13. Кроме того, имеются три военных департамента (армии, военно-морского флота, воен­но-воздушных сил). Последние министерства по времени созда­ния - министерство транспорта, министерство энергетики и ми­нистерство образования. Министры официально называются в США секретарями (кроме министра юстиции, именуемого "генераль­ный атторней", и министра связи, именуемого "генеральный почт­мейстер"). Министерства носят официальное наименование депар­таментов. Многочисленные попытки осуществить реформу кабине­та и увеличить численность министерств за счет их разукрупнения успеха не имели. В результате в США до сих пор сохраняются министерства, ведающие весьма разнородными областями, а не­которые министерства вынуждены осуществлять далеко не свой­ственные им функции. Выход из подобного положения вашингтон­ская администрация нашла в создании помимо кабинета двух дру­гих разновидностей центральных административных органов - исполнительного управления президента и системы "независимых" агентств (учреждений).

Законодательство ряда стран устанавливает некоторые фор­мальные требования, предъявляемые к членам правительства. Наиболее важные из них связаны с осуществлением депутатско­го мандата. В США, Франции, Норвегии и некоторых других странах установлено, что участие в правительстве несовмес­ тимо с осуществлением парламентского мандата. Подобное правило способствует усилению независимости правительства от парламента. В странах, где решающую роль в формировании правительства играет руководство партии, контролирующей боль­шинство мест в парламенте, применяется обычно прямо проти­воположное правило. В Великобритании, например, премьер-министр и большинство ведущих министров должны быть депу­татами Палаты общин.

Сравнительно редко встречаются возрастные ограничения. В Габоне, в частности, действовало правило, согласно которому членом правительства не может быть назначено лицо моложе 28 и старше 55 лет.

Персональный отбор членов правительства законодательство большинства стран относит к ведению главы исполнительной вла­сти. На практике подбор членов правительства в решающей сте­пени связан с тем, какая политическая партия или блок партий являются в данный момент правящими. Так, в Великобритании и других странах, где существует двухпартийная система, лидер победивший партии, занимая пост премьер-министра, назначает членами правительства представителей руководства своей партии. Аналогично положение в тех странах, где полностью доминирует в парламенте одна партия. Более сложен партийный состав при создании коалиционных правительств. Во многих зарубежных стра­нах заметно возрастает участие в правительстве представителей профессиональной бюрократии и технократии. Они полностью до­минируют в аппарате премьер-министра и министров.

Срок полномочий правительства определяется на основе раз­личных критериев. В президентских республиках оно назначается в принципе на срок полномочий самого главы исполнительной вла­сти. В парламентарных странах правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парла­менте. Практика свидетельствует, однако, о гораздо большей мо­бильности. Так, в США, где президент избирается на 4 года, сред­ний срок пребывания в должности члена кабинета не превышает 2,5-3 лет. В Италии после окончания второй мировой войны сме­нилось почти полсотни правительств. В президентских республи­ках смена главы государства влечет за собой создание нового пра­вительства. В парламентарных странах аналогичные последствия порождает смена премьер-министра. Однако смена премьер-мини­стра при сохранении парламентского большинства той же партией не обязательно приводит к существенным персональным измене­ниям. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Японии и других стран. Сравнительно часто персональные изменения в составе пра­вительства осуществляются путем его реорганизации без замены премьер-министра. Удобство такой процедуры состоит в том, что она не требует санкции парламента или новой инвеституры.

Порядок деятельности правительства

Функционирование правительства как коллегиального орга­на при решении политических проблем и вопросов общего управ­ления во многом зависит от формы правления и характера поли­тического режима, расстановки политических сил, сложившихся традиций и обыкновений. В президентских республиках заседания кабинета проводятся по усмотрению носителя исполнительной власти, и какая-либо строгая периодичность в их созыве отсут­ствует. Основной формой работы кабинета остается не столько коллективное обсуждение, сколько решение вопросов тем или иным руководителем правительственного департамента, путем непосредственного их обсуждения с президентом. При рассмотре­нии вопросов, затрагивающих интересы многих ведомств, напри­мер бюджетных, проводятся многочисленные совещания заинте­ресованных руководителей (нередко под председательством пре­зидента), в ходе которых отрабатывается проект решения. В таких совещаниях, в частности в США, принимают участие не только члены кабинета, но и руководители исполнительного управления президента, ведущие чины аппарата сотрудников Белого дома. Окончательное решение всегда принимает президент.

В парламентарных республиках и монархиях коллегиальность в работе, как правило, выше при коалиционном правительстве и заметно падает при существовании однопартийного кабинета. В большинстве стран общепринято еженедельное проведение очеред­ных заседаний. Их повестка дня и приоритетность рассмотрения вопросов определяются главой исполнительной власти. Дела, вы­носимые на рассмотрение, готовятся заинтересованным министром и докладываются им. Если вопрос затрагивает несколько ведомств, он предварительно прорабатывается и согласовывается в рамках межминистерских советов и комитетов, создаваемых, в зави­симости от характера вопроса, на временной или постоянной осно­ве. Большую часть времени заседания правительства обычно за­нимают рутинные вопросы, связанные, например, с производством разного рода назначений и перемещений гражданских и военных чинов. Дискуссия в большинстве случаев проводится по вопросам, по которым не достигнуто предварительное согласие. На заседа­ниях заслушивается также информация по различным аспектам внутренней и внешней политики. Протокол заседания ведет обыч­но присутствующий на нем специальный чиновник, вроде гене­рального секретаря правительства во Франции или секретаря кабинета в Великобритании. Протоколы заседаний секретны и не публикуются. Решение формулируется главой правительства и не обязательно ставится на голосование.

Процедура работы правительства зависит от его структур­ных особенностей в отдельных странах. Во Франции основные воп­росы, отнесенные к ведению правительства, рассматриваются на заседаниях Совета министров, которые проводятся под председа­тельством президента Республики, а не премьер-министра. Про­екты решений (актов), выносимых на заседание совета министров в обязательном порядке рассматриваются предварительно Госу­дарственным советом. Однако заключение последнего обязатель­ной силы не имеет. Заседания правительства в форме кабинета проводятся под руководством премьер-министра. Именно здесь решается большинство вопросов управления, особенно в эконо­мической и социальных областях. В условиях "сосуществования" роль кабинета и премьер-министра заметно возрастает.

Во многих странах наиболее важные и существенные вопро­сы зачастую не выносятся на заседание правительства, а решаются в рамках значительно более узких по составу органов. В Великобритании, например, функционирует внутренний кабинет, состоящий из премьер-министра, канцлера казначейства, мини­стров иностранных дел и обороны и некоторых других. Все боль­шее распространение получает система комитетов кабинета. Та­кие комитеты создаются на постоянной или временной основе, и их число и специализация варьируется в разных странах. В ФРГ, на­пример, их больше десятка. Причем Федеральный совет безопасно­сти ФРГ, существующий на правах комитета кабинета, согласно его регламенту наделён правом окончательного решения вопросов, если это прямо не отнесено законом к компетенции другого органа. Весьма активно действовал созданный под руководством премьер-министра Комитет внутренней безопасности во Франции.

В ряде стран предусмотрено учреждение чрезвычайного ко­митета, который может перенимать функции правительства в не­которых специальных областях. Так, в период Фолклендского кри­зиса, приведшего к вооруженному столкновению с Аргентиной в 1982 году, в Великобритании был создан военный кабинет, вклю­чавший премьер-министра, министра обороны, председателя кон­сервативной партии, министра иностранных дел, начальника штаба обороны и лидера Палаты общин. В рамках военного кабинета - он официально именовался "Комитет по оборонной и внешней по­литике (Южная Атлантика)" - решались все вопросы, связан­ные с ведением войны.

Сужение круга лиц, участвующих в принятии правительствен­ных решений, недостаточная гласность, а зачастую закрытый ха­рактер процедуры подготовки и принятия ответственных реше­ний все чаще приходят в столкновение с демократическими прин­ципами и ценностями, что все чаще приводит к осуждению подобных действий международными правозащитными организа­циями. Это все чаще подтверждает и практика Европейского Суда по правам человека, чья обязательная юрисдикция распространя­ется на 40 европейских государств.

Нормативные правовые акты правительства

Решения, принимаемые правительством или от его имени гла­вой исполнительной власти либо комитетом кабинета, могут зна­чительно различаться по своей юридической природе. Директивы и указания, даваемые правительством, не обязательно облека­ются в определенную правовую форму, хотя их политическое зна­чение неоспоримо. Таковы, например, указания и директивы ми­нистру или иному должностному лицу, ответственному за прове­дение правительственной политики в конкретных областях. Однако наиболее значимые решения, порождающие правовые последствия и юридическую ответственность за их исполнение, облекаются в форму правовых нормативных актов. Такого рода акты исполни­тельной власти могут носить различные наименования в отдельных странах. В США - это исполнительные приказы президента, в Великобритании - приказы королевы в совете, во Франции - ордонансы и декреты и т. д. В качестве собирательного понятия используется чаще всего термин "регламентарныеакты" прави­тельства, подчеркивающий тот факт, что ими регламентируются и регулируются важнейшие сферы общественных отношений, орга­низации и осуществления государственного управления.

Согласно "классической" конституционной доктрине, акты исполнительной власти квалифицировались как подзаконные, при­нимаемые на основе и во исполнение закона. Современные докт­рина и практика все дальше отходят от этой концепции. В резуль­тате регулирование общественных отношений актами исполнитель­ной власти становится в ряде стран общей нормой, а применение закона - исключением. Так, во Франции закон не может втор­гаться в области, резервированные за регламентарными актами правительства, но последние, особенно в силу делегирования за­конодательных полномочий, могут подменять и изменять закон. Акты делегированного законодательства принимаются во Фран­ции в Совете министров по получении предварительного заклю­чения Государственного совета. Они именуются ордонансами и под­писываются главой государства, премьер-министром и заинтере­сованными министрами. Все остальные акты исполнительной власти издаются в форме декретов и, в зависимости от распределения компетенции, подписываются либо президентом Республики, либо премьер-министром. Акты, издаваемые министрами, именуются постановлениями (иногда к ним приравниваются инструкции) и по своей юридической силе уступают ордонансу и декрету.

Главный вид нормативного правового акта правительства в Великобритании - приказ королевы в совете. Он принимается либо на основе королевской прерогативы, то есть полномочий короны, не отмененных писаным законодательным актом, либо в качестве акта делегированного законодательства. Так как в Великобрита­нии нет писаной конституции, общее право образуют судебные прецеденты, статутное право имеет массу пробелов, то факти­чески кабинет, используя королевскую прерогативу, принимает регламентарные акты совершенно самостоятельно.

Акты исполнительной власти носят общеобязательный харак­тер, они действуют на всей территории страны и образуют важ­нейшую составную часть национального права. Возрастание роли правительства в государственном механизме предопределяет и меняющийся статус актов исполнительной власти, заметно потес­нивших позиции закона.

Правительство - неотъемлемый атрибут государства, являющийся центральным органом исполнительной власти страны. Если страна не имеет права формировать самостоятельно собственное правительство, значит она является чьей то зависимой территорией или колонией, а не независимым государством.

Правительство является одним из трех ветвей власти, наряду с законодательной властью (парламент) и судебной властью в стране (Верховный суд). Данное разделение ветвей власти считается признаком демократии в каждой из дисциплин общественных наук (политологии, истории, философии, социологии).

Взаимоотношение парламента и правительства

Парламент формирует правительство
* или самостоятельно в рамках парламентской республики (Италия, Греция, Кыргызстан, Турция, Израиль, Германия, Молдова, Грузия). Как правило победившая на парламентских выборах партия делегирует в правительство своих членов.
* или через утверждение главы правительства и его состава у монарха в рамках конституциональной монархии (Великобритания, Испания, Нидерланды, Дания, Бельгия, Япония, Таиланд, Тонга, Гренада, Ямайка, Лесото, Бутан, Камподжа)
* или через утверждение кандидатуры, предложенной Президентом страны в рамках президентской республики (Россия, Украина, Беларусь, Франция, Узбекистан, Таджикистан, Азербайджан и др.)

Парламент после формирования правительства определяет через бюджет основные направления деятельности правительства и контролирует его деятельность через
* парламентские комитеты (например, депутаты - члены парламентского комитета по бюджету проверяют работу министерства финансов правительства, члены комитета по обороне - министерство обороны правительства и т.д.);
* возможность вызвать и заслушать в парламенте доклад главы правительства или любого министра правительства.
* проголосовать за недоверие министру или всему правительству.

Правительство: суть одна, названия - разные

Правительство формируется по принципу коллегиальности из высших руководителей органов государственного управления. В разных странах называется по-разному:
- Правительство (Россия, Украина, Чехия, Колумбия).
- Совет министров (Индия, Франция, Куба).
- Кабинет (Великобритания).
- Кабинет министров (Украина, Япония).
- Государственный совет (КНР, Швеция, Норвегия).
- Административный совет (КНДР),
- Федеральное правительство (ФРГ).
- Федеральный совет (Швейцария).

Задачи правительства

Все приведенные выше названия являются синонимами и не влияют на задачи, поставленные перед данным органом власти. Правительство призвано, прежде всего, способствовать реализации законов, принятых высшим законодательным органом власти (в большинстве случаев это парламент).

В то же время государственный исполнительный орган имеет право выступать с законодательной инициативой, то есть правительство может предлагать парламенту рассмотреть тот или иной законопроект, доработать его или, наоборот, отменить. Также в компетентность правительства входит выпуск подзаконных актов, то есть указов, распоряжений или декретов, имеющих силу закона.

Функции и полномочия

Правительство должно выражать (как минимум, в демократических государствах) общенациональные интересы, а не партийные, корпоративные, узконациональные, региональные либо частные. Оно призвано обеспечить четкое и эффективное управление всеми государственными делами, формирование и выполнение бюджета, охрану законности и порядка, соблюдение прав граждан.

Ради выполнения этих функций правительство наделено очень широкими полномочиями:
1. Политическое руководство. Разработка стратегического курса развития страны, формирование, планирование и реализацию государственной политики.
2. Управление. Координация, согласование деятельности всех министерств и ведомств. Назначение на все высшие гражданские и военные должности.
3. Законотворчество. Издание актов нормативного характера, реализация права законодательной инициативы, разработка и принятие бюджета страны.
4. Внешняя политика. Ведение международных переговоров, подписание соглашений и договоров до их ратификации законодательными органами власти.
5. Оборона. Руководство вооруженными силами, обеспечение обороны территории страны.

Виды правительства

Чаще всего их различают по признаку партийности, особенно в парламентской республике, где только через партии можно попасть в правительство государства, даже будучи беспартийным по квоте одной из победивших на выборах политической партии. В связи с этим выделяется три вида: партийные, многопартийные, беспартийные.

Однопартийные правительства, как правило, встречаются:
· в странах с парламентарными формами правления, где определенная партия обладает большинством в парламенте, что дает ей право самостоятельно сформировать правительство (Великобритания, Австралия);
· в президентских республиках, где министрами и членами кабинета сторонники и члены той партии, к которой принадлежит первое лицо государства, то есть президент.
Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в странах, где в парламент проходит больше двух политических сил, при условии, когда ни одна из них не имеет значительного перевеса.

Тогда между фракциями заключается соглашение о коалиции, и они выдвигают своих претендентов на должности в правительстве. Глава правительства, как правило, выбирается из той партии, которая в коалиции имеет большинство голосов. Другие участники коалиции могут претендовать на менее значительные портфели (ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия, Израиль и т.д.).

Беспартийные правительства могут возникать при различных обстоятельствах.
· в странах с абсолютной монархией, где вообще отсутствуют политические партии (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Катар, Кувейт и т.д.).
· в кризисной ситуации, когда партийные фракции в стране не могут договориться друг с другом. Это так называемые правительства чиновников, служебные, деловые, переходные, временные правительства. В состав такого правительства входят, как правило, постоянные заместители министров, которые обязаны быть беспартийными. Они не уполномочены принимать никаких серьезных решений. Подобные ситуации в течение 70-80-х годов ХХ в. возникали во Франции, Норвегии, Нидерландах, Португалии, Италии. В Болгарии, например, возможность создания такого правительства закреплена конституционно.
· при диктаторских режимах (военных хунтах), когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из высшего командного состава.

Также правительства принято различать по степени поддержки парламентом. Тут существует три вида:
1. Правительство большинства (наиболее распространенный вид) - опирается на поддержку партийных фракций и сформированной ими коалиции.
2. Правительство меньшинства - образовано фракцией, которая не опирается на большинство. Возникают в случае, когда в победившей коалиции существуют разногласия, она не готова брать на себя ответственность и на время уступает право сформировать правительство своим противникам из парламентского меньшинства. Такие правительства, в основном, руководят страной очень недолго (Дания, Швеция, Индия в разное время).
3. Правительство национального единства - образовывается в военный, послевоенный, послереволюционный или другой кризисный период, с целью объединить ведущие политические силы для преодоления общей опасности (Греция, Ливан в разное время).

Порядок формирования правительства

Полностью определяется формой правления государства. В связи с этим выделяется два основных способа формирования правительства:

Парламентский.

Непарламентский.

Парламентский способ включает в себя несколько моделей:
1.Правительство формирует лидер партии, победившей на выборах (Великобритания, Канада, Индия, Австралия).
2.Избрание парламентом главы правительства (ФРГ, Япония, Швеция).
3.Избрание парламентом всего правительства (Греция, Италия, Польша, Турция).
Непарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках, где глава государства, являясь главным представителем исполнительной власти, назначает и отстраняет от должности всех членов правительства (США, Бразилия, Мексика). Также происходит и в некоторых республиках смешанного типа (Франция).

Состав правительства

Правительство возглавляет глава правительства. Его могут называть премьер-министром, председателем правительства, председателем совета министров, президентом министров (Латвия), канцлером (Германия, Австрия), министром-председателем (Болгария).

Глава правительства может быть избран в ходе всеобщего голосования, в результате парламентского голосования, назначен президентом.

В абсолютных и дуалистических монархиях и в определенных республиках главой правительства фактически является глава государства.

При парламентской форме правления роль и значение премьер-министра очень значительны, он является главой исполнительной власти и выполняет все полномочия главы государства. Его статус часто закреплен в Конституции.

При смешанной форме правления глава правительства может являться как главой государства, так и представителем законодательной власти (Франция).

Правительство состоит из министров, которые возглавляют министерства - органы государственного управления с отдельной сферой деятельности. В Швейцарии, на Филиппинах и в США министерства называют департаментами, в Гонконге — бюро.

Кроме министров, управляющих отраслевыми министерствами, в правительстве есть и другие должности:
Министры без портфеля — члены правительства, не руководящие определенными министерствами. Они выполняют поручения главы правительства и имеют право голоса во время заседаний. Курируют несколько министерств.

Государственные министры (статс-секретари) - по сути, заместители глав министерств.

Младшие министры (парламентские секретари) - обеспечивают связь других членов правительства с парламентом.

Министр может быть обязан совмещать исполнение обязанностей в правительстве с парламентской деятельностью (Великобритания, Ирландия, Канада, Австралия). Ему это может просто разрешаться (ФРГ, Италия, Австрия, Польша) или категорически запрещаться (Россия, Украина, Болгария, Литва, Норвегия, Нидерланды).

Ответственность правительства

1) политическая - может быть выражена в вотуме недоверия правительству, смещении министров президентом, требовании премьер-министра подать в отставку;
2) уголовная: импичмент министров, рассмотрение дела парламентом, рассмотрение дела судом общей юрисдикции;
3) гражданская - подача исков к правительству или отдельным министрам физическими и юридическими лицами о возмещении причиненного вреда;
4) дисциплинарная - применяется к отдельным членам правительства за упущения по службе.

Порядок формирования персонального состава правительства в разных странах различается и зависит прежде всего от принятой формы государственного правления.

Формирование правительства в условиях парламентского правления

В парламентских республиках именно в парламенте (нижней палате) и, как правило, по номинальной участием президента осуществляются предусмотренные конституцией процедуры формирования правительства. Соответствующий способ формирования правительства обобщенно характеризуется как парламентский.

Аналогичным по общему смыслу является порядок формирования правительства в Швейцарии, где все его члены назначаются парламентом. В Японии парламент назначает главу правительства, после чего глава правительства назначает других его членов.

Парламентским по сути способ формирования правительства в контексте современных монархиях, где главу правительства или других его членов назначает монарх формально без участия парламента. Но соответствующие назначения всегда детерминированы выбором, осуществляемым парламентским большинством.

Таким же образом правительство формируется в Австрии, Греции, Исландии, на Мальте и в Словакии, которые являются парламентскими республиками.

Иногда парламентский способ формирования правительства отражает принятую в стране форму государственного устройства. Согласно ст. 99 Конституции Бельгии правительство "состоит в равном количестве из министров, общаются на французском и нидерландском языках". В Швейцарии при определении состава правительства "должно учитываться соразмерный представительство разных местностей и языковых регионов" (ст. 175 Конституции).

В Канаде, начиная со второй половины XIX в., Общепринятая практика назначения членами кабинета представителей всех или почти всех провинций, а также представителей главных языковых групп населения страны (так называемых англоканадцев и франкоканадцев) и адептов наиболее распространенных в стране религиозных конфессий - протестантской и католической.

Во многих странах с парламентскими и смешанной республиканской формами правления предусмотрен институт инвеституры.

Смысл инвеституры заключается в выражении однопалатным парламентом или нижней палатой двухпалатного парламента доверия новообразований правительства. Соответствующее решение принимается на основе большинства от общего состава парламента. На Гаити и в Италии правительство должно получить инвеституру в каждой из палат, а в Румынии - на совместном заседании палат парламента.

В некоторых странах парламент только утверждает состав правительства, определенный уже назначенным главой правительства или лицом, номинирована президентом или монархом в качестве кандидата на пост главы правительства.

Однако в большинстве стран инвеститура предусматривает рассмотрение в парламенте правительственной программы по следующим голосованием о доверии правительству. При этом вотум доверия, который связан с формированием правительства, отличается от вотума доверия уже действующему правительству.

Следствием вотума доверия новообразований правительства является признание факта его создания и определения его уповноважености. Вотум доверия действующему правительству предполагает нарушение самим правительством соответствующего вопроса с целью получения поддержки в парламенте осуществляемых им мероприятий.

Вотум доверия новообразований правительства является обязательной составляющей процедуры его формирования, а вотум доверия действующему правительству имеет характер альтернативы. Невыражения доверия новообразований правительства означает его формирования, а невыражения доверия действующему правительству, по общему правилу, приводит к его отставке.

В условиях парламентского правления определения персонального состава правительства всегда детерминировано расписанию партийно-политических сил в парламенте.

Проводником при формировании правительства возникает политическая партия или коалиция партий, депутаты от которой составляют парламентское большинство. Такая партия или коалиция обеспечивают существование правительства. Несмотря на это, мало реальным представляется выражение недоверия правительству, сформированному фактически парламентским большинством.

В условиях парламентского правления силу правительства соотнесена с легитимность парламента. Однако полномочия правительства или его отдельных членов из различных оснований могут быть досрочно прекращены.

В теории конституционализма все случаи досрочного прекращения полномочий правительства в целом или его отдельных членов, то есть соответствующие освобождения от должностей, трактуются как их отставка, добровольная или вынужденная.

Основанием вынужденной отставки членов правительства может быть правонарушениях (конституционно-правовая ответственность) или целесообразность (предусмотрена конституцией политическая ответственность).

Отставка всего состава правительства обязательно происходит в случае выражения ему недоверия в парламенте. Отставка главы правительства возможна и по собственному волеизъявлению или по результатам выражения недоверия в парламенте ему или правительства в целом. При этом отставка главы правительства с любых оснований приводит к отставке всего состава правительства.

Отставка других, чем глава правительства, членов правительства зависит от их собственного волеизъявления или от решения главы правительства. В тех странах, где конституирована индивидуальная политическая ответственность отдельных членов правительства перед парламентом, их отставка может быть также следствием такой ответственности.

"Однако", 14.09.2005 : «"Открытая Россия", политическое крыло ЮКОСа, заказало его своей дочерней организации - "Фонду развития парламентаризма". Заказчику выдают - не подумайте что дурного - строго научную работу из законотворчества. Исследование конституционно-правовых проблем государственного строительства. Заказано. Оплачено. Апрель 2003-го. Акт сдачи. Счет-фактура»

Оригинал этого материала
© "НИИ СП" , апрель 2003

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ СИСТЕМНОГО АНАЛИЗА СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Фонд развития парламентаризма в России

ОТЧЕТ О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ

по теме: Исследование конституционно-правовых проблем государственного строительства, совершенствования конституционного законодательства Российской Федерации

1. О юридических возможностях формирования в России правительства парламентского большинства

1. Проблема: Препятствует ли действующая Конституция Российской Федерации внедрению практики формирования Правительства на основе парламентского большинства?

Действующая Конституция Российской Федерации не ограничивает Президента Российской Федерации в выборе кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации. При этом Основной закон не содержит норм, регламентирующих порядок действий Президента по выбору кандидатуры Председателя Правительства.

На практике Президент Российской Федерации не является абсолютно свободным в своем выборе, поскольку кандидатура на пост Председателя Правительства (который безусловно является постом политическим, а не «техническим») должна быть одобрена большинством голосов депутатов Государственной Думы:

Хотя «в Конституции ничего не сказано, чем руководствуется Президент, предлагая Государственной думе кандидатуру Председателя Правительства. На практике же его усмотрение в определенной мере ограничено: он должен принимать во внимание партийный состав Государственной Думы с целью избежать возможной конфронтации с ней и политического кризиса» . (Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. – М.: Издательство «Большая Российская энциклопедия», 1995. С.173.)

Этот вывод подтверждают конкретные примеры из российской политической практики.

Как известно, в 1998 г. после отставки Правительства С.В.Кириенко Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин дважды вносил в Государственную Думу кандидатуру В.С.Черномырдина на пост Председателя Правительства. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежания парламентско-правительственного кризиса, Президент Российской Федерации провел серию консультаций и в результате согласился предложить Государственной Думе компромиссную кандидатуру Е.М.Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов.

В случае отставки Правительства в связи с выражением ему недоверия Государственной Думой Президент оказывается перед необходимостью проведения предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Очевидно, что силовое давление в такой ситуации вряд ли эффективно, учитывая последствия таких действий для будущего Правительства.

Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно подчеркивал важность поиска согласия между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой при назначении Председателя Правительства:

«Из статьи 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 11 (часть 1), 80 (части 2 и 3), 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б"), 103 (пункт "а" части 1), 110 (часть 1) и 115 (часть 1), определяющими место Правительства Российской Федерации в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, также следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике» . ( См. пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации.)

А некоторые из судей Конституционного Суда Российской Федерации полагают, что Президент Российской Федерации и Государственная Дума не только могут, но и должны использовать самые различные формы нахождения взаимного согласия при подборе кандидатуры Председателя Правительства:

«Президент, предлагая кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации, должен искать и находить согласие с Государственной Думой, подбирая соответствующую кандидатуру. Способы (формы) поиска согласия могут быть различны. Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция Российской Федерации устанавливает и для Президента Российской Федерации и для Государственной Думы соответствующие сроки (статья 111, части 2 и 3)» .

«Процесс представления кандидатур, будучи формой реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий, должен осуществляться на основе взаимодействия его с Государственной Думой в рамках существующих парламентских процедур.

О нацеленности статьи 111 Конституции Российской Федерации на достижение согласия Президента и Государственной Думы свидетельствует установление определенного срока, с тем чтобы они предприняли соответствующие усилия по согласованию предлагаемой кандидатуры. Необходимость предварительных консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах - очевидна. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом» . (См. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Лучина по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П).

Кроме того, согласно Конституции Российской Федерации, существующее устройство политической системы в Российской Федерации уже предполагает политическую ответственность Правительства не только перед Президентом, который может принять решение об его отставке (статья 117 часть 2 Конституции Российской Федерации), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (статья 103 часть 1 пункт «б»; статья 117 часть 3 Конституции Российской Федерации) . (Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. С.174).

Важно также отметить, что в России сложилась модель «президентской республики с элементами парламентской формы», с двойной политической ответственностью правительства.

Идея формирования правительства парламентского большинства не противоречит ни духу, ни букве этой модели.

Таким образом, в настоящее время не существует формальных запретов и препятствий ни для создания конституционно-правового обычая , согласно которому Президент Российской Федерации будет представлять на утверждение парламенту в качестве Председателя Правительства Российской Федерации лидера парламентского большинства или парламентской коалиции, ни для юридического закрепления подобной практики .

2. Проблема: Необходимо ли вносить изменения в Конституцию Российской Федерации для того, чтобы закрепить принцип формирования Правительства на основе парламентского большинства?

Статья 71 (пункт «г») Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности ; формирование федеральных органов государственной власти.

В статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Поскольку Правительство Российской Федерации в соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, то, согласно статье 71 пункт «г» Конституции Российской Федерации установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которым, согласно статье 76 часть 1 Конституции Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Таким образом, закрепление принципа формирования Правительства на основе парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции Российской Федерации путем принятия (изменения) федерального конституционного закона (Например, можно внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ), а в определенных случаях – и обычного федерального закона.

3. Проблема: В статье 114 часть 2 Конституции Российской Федерации указано, что «порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом». Не означает ли эта запись, что федеральный конституционный закон может определять только порядок деятельности Правительства, но не порядок его образования?

Как уже отмечалось выше, Правительство Российской Федерации в соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти. Поэтому установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которым принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (статья 71 пункт «г», статья 76 Конституции Российской Федерации).

В действующем Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» содержатся статьи «Назначение Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации» (статья 7) и «Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров» (статья 9).

Таким образом, законодатель уже счел необходимым поместить в федеральный конституционный закон не только нормы, касающиеся порядка деятельности Правительства Российской Федерации и его полномочий, но также и нормы о порядке формирования Правительства Российской Федерации. Очевидно, что законодатель усмотрел нецелесообразным умножать акты, касающиеся одного и того же органа, а потому изложил статутные, процессуальные и основные организационные нормы о Правительстве Российской Федерации в едином федеральном конституционном законе.

Следовательно, внесение в уже существующие нормы федерального конституционного закона изменений и дополнений, направленных на конкретизацию процедур формирования Правительства Российской Федерации, не означает расширения предмета регулирования данного закона.

В статье 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» дана отсылочная норма: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации».

Однако в Конституции Российской Федерации урегулированы только основные, ключевые этапы формирования Правительства Российской Федерации:

• Президент Российской Федерации вносит кандидатуру Председателя Правительства на согласование в Государственную Думу (статья 83 пункт «а»; статья 111 части 1, 2);
• Государственная Дума в определенной процедуре выражает свое согласие или несогласие (статья 103 часть 1 пункт «б»; статья 111 части 3, 4);
• вновь назначенный Председатель Правительства представляет на утверждение Президенту Российской Федерации структуру Правительства и кандидатуры членов Правительства (статья 83, пункт «д»; статья 112).

Основной закон не регламентирует процедурные отношения , касающиеся как порядка отбора Президентом Российской Федерации кандидатов на пост Председателя Правительства, так и порядка отбора Председателем Правительства кандидатов на посты своих заместителей и федеральных министров. Подробности, конкретизирующие порядок участия Государственной Думы в согласовании кандидатуры Председателя Правительства, также изложены не в Конституции Российской Федерации, а в соответствующем разделе Регламента Государственной Думы. (См. Глава 17 «Дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации» (ст.ст. 144-148) Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года N 2134-II ГД (текст в редакции на 23 мая 2003 г.)

Например, в главе 17 Регламента Государственной Думы указано, что кандидат на должность Председателя Правительства должен представить Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Описаны процедуры голосования депутатов и оформления полученных результатов и т.п.

Более того, в отечественной политической практике известны случаи реализации процедур, касающихся порядка назначения Председателя Правительства, которые были вообще не урегулированы никаким правовым актом.

В частности, речь идет о так называемой процедуре "мягкого рейтингового голосования" по кандидатуре главы Правительства Эта процедура зарекомендовала себя как один из способов достижения согласия между парламентом и Президентом Российской Федерации при выборе наиболее авторитетного претендента. Так, в 1992 г. из числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным по результатам предварительного рейтинга, на окончательное голосование народных депутатов России ставилась кандидатура, получившая относительное большинство голосов депутатов. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены ни в законе, ни в регламенте парламента.

Исходя из вышеизложенного, правовая регламентация процедуры выбора Президентом Российской Федерации кандидатов на пост Председателя Правительства, а также внесение в федеральный конституционный закон соответствующих уточнений и дополнений соответствуют Конституции Российской Федерации.

4. Проблема: Существует ли возможность урегулирования процедур формирования Правительства не только федеральным конституционным законом, но и иными нормативными правовыми актами?

Поскольку процедура выбора Президентом Российской Федерации кандидатур на пост Председателя Правительства Российской Федерации для внесения в Государственную Думу ничем не регламентирована (в Конституции Российской Федерации такой нормы нет, а статья 114 пункт 2 формально устанавливает, что федеральный конституционный закон должен урегулировать лишь «порядок деятельности» Правительства), то можно констатировать пробельность законодательства в этом вопросе.

Рассматривая аналогичную правовую ситуацию, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации указал следующее:

«По смыслу статей 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н"), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (статьи 110, 112, 113 и 114).

…как следует из статей 90, 115 и 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации.

Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона.

Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности…

Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 15, часть 1; статья 90, часть 3; статья 115, часть 1, Конституции Российской Федерации)» . (См. пункт 3 констатирующей части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации.)

Из буквального прочтения положений статьи 114 часть 2 Конституции Российской Федерации следует, что Конституция Российской Федерации исключает возможность принятия Указов Президента Российской Федерации, касающихся регламентации порядка деятельности Правительства Российской Федерации, поскольку в данной статье устанавливается необходимость принятия по этому вопросу именно федерального конституционного закона.

Таким образом, все остальные вопросы (установление системы федеральных органов власти, определение порядка организации Правительства Российской Федерации и пр.) могут быть урегулированы не только законом, но и Указом Президента Российской Федерации – до принятия соответствующего федерального закона (федерального конституционного закона).

5. Проблема: Существуют ли примеры федеральных конституционных законов, регулирующих процедуры образования органов государственной власти?

В качестве аналога законодательного акта, подробно регламентирующего процедуру формирования важного конституционного органа и саму процедуру выбора Президентом Российской Федерации кандидатов на соответствующие государственные посты для согласования с законодательным органом власти, можно привести Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» . (См. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. Правда, в статье 128 часть 3 Конституции Российской Федерации прямо указано, что федеральным конституционным законом устанавливаются «полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов…». Но, как уже было указано выше, отсутствие буквального повторения этой записи в норме, касающейся Правительства Российской Федерации не означает, что в федеральном конституционном законе нельзя в принципе упоминать нормы, касающиеся порядка образования Правительства Российской Федерации.)

Как общие процедурные принципы образования Конституционного Суда Российской Федерации установлены в Конституции Российской Федерации и в соответствующем федеральном конституционном законе?

Статья 125 часть 1 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей», а в статье 128 часть 1 указывается общее правило, что «Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации».

Статья 4 часть 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» гласит: «Конституционный Суд Российской Федерации состоит из девятнадцати судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации».

При этом комментаторы данного закона отмечают, что:

«численный состав Конституционного Суда и основы порядка его образования, учитывая важность этих вопросов, регламентируются непосредственно Конституцией», а часть 1 статьи 4 федерального конституционного закона просто «сводит воедино положения трех конституционных норм (п. «е» ст.83, п. «ж» ст. 102, ч.1 ст.125)» . (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий/ Отв. Ред. Н.В.Витрук, Л.В.Лазарев, Б.С.Эбзеев. – М.: Изд-во «Юридическая литература», 1996. С.51.)

Порядок и процедуры назначения на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации подробно изложен в статье 9 рассматриваемого Федерального конституционного закона:

«Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации могут вноситься Президенту Российской Федерации членами (депутатами) Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.

Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления Президента Российской Федерации.

Каждый судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов (депутатов) Совета Федерации.

В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда Российской Федерации представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится Президентом Российской Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации, срок полномочий которого истек, продолжает исполнять обязанности судьи до назначения на должность нового судьи или до принятия итогового решения по делу, начатому с его участием».

Очевидно, что часть 1 данной статьи, регламентирующая отдельные вопросы процедуры выбора Президентом Российской Федерации кандидатов на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, не могла появиться иначе, как из политической практики и усмотрения законодателя, поскольку в Конституции Российской Федерации не содержится никаких указаний на такой порядок действий Президента Российской Федерации.

В комментариях к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» основы появления указанной нормы объясняются следующим образом:

«Запись в ч.1 данной статьи о том, кто может вносить Президенту предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда, появилась в результате дебатов в Государственной Думе в ходе обсуждения законопроекта в первом чтении. Представители ряда фракций утверждали, что предоставленное Президенту ч.1 ст.128 Конституции право вносить в Совет Федерации кандидатуры судей, если оно не будет дополнено правом других участников политического процесса предлагать Президенту кандидатов в судьи, не способно обеспечить сбалансированный состав Конституционного Суда. Так появилась часть 1 статьи 9. Вместе с тем предложения, вносимые Президенту, не связывают его в выборе – последнее слово остается за ним. Парламент же способен серьезно повлиять на состав Суда на самом завершающем этапе, поскольку назначение судей производит Совет Федерации» . (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий/ Отв. Ред. Н.В.Витрук, Л.В.Лазарев, Б.С.Эбзеев. – М.: Изд-во «Юридическая литература», 1996. С.63-64.)

Таким образом, закрепление в законе норм, выработанных политической практикой или «здравым смыслом» законодателя и направленных на конкретизацию процедуры образования федеральных органов государственной власти, соответствует букве и духу Конституции Российской Федерации.

6. Проблема: Применяется ли процедура вето Президента Российской Федерации при принятии поправок в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»?

Согласно нормам Конституции Российской Федерации право вето Президента Российской Федерации не может быть использовано при принятии поправок в федеральные конституционные законы в целом и в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в частности.

Если федеральный конституционный закон (в том числе и закон о внесении изменений и дополнений в федеральный конституционный закон) будет принят палатами Федерального Собрания с соблюдением всех конституционных требований, Президент Российской Федерации будет обязан его подписать и обнародовать.

Согласно статье 108 часть 2 Конституции Российской Федерации

«Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию».

Право вето Президента Российской Федерации в отношении федерального конституционного закона не предусмотрено Конституцией Российской Федерации (см. статья 108 Конституции Российской Федерации).

7. Проблема: Какие правовые последствия для возможностей формирования правительства парламентского большинства следуют из конституционного требования к действующему Правительству сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации (статья 116 Конституции Российской Федерации)?

Согласно статье 116 Конституции Российской Федерации:

«Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия».

Статья 35 часть 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует эту конституционную норму следующим образом:

«Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении Правительством Российской Федерации своих полномочий оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации в день вступления в должность Президента Российской Федерации».

Следовательно, любое Правительство, сформированное по итогам выборов в Государственную Думу (например, в январе-феврале 2004 г.), окажется временным, поскольку оно обязано сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации.

При этом важно иметь в виду, что, согласно новой редакции Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» (Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ.) , дата выборов Президента Российской Федерации и день его вступления в должность значительно «разнесены» во времени.

Так, согласно статье 5 часть 2 этого закона

«Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации и в котором четыре года тому назад был избран Президент Российской Федерации».

А согласно статье 82

вновь избранный Президент Российской Федерации «вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах Президента Российской Федерации».

Таким образом, выборы Президента Российской Федерации должны будут состояться 14 марта 2004 г., а вступление в должность вновь избранного Президента Российской Федерации - 7 мая 2004 г.

Возможные варианты правовых решений.

Вариант 1.

Формирование Правительства парламентского большинства может быть начато непосредственно после окончания выборов Президента Российской Федерации. Период времени от момента избрания новой Государственной Думы до момента вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации может быть использовано для проведения консультаций и окончательного формирования состава Правительства парламентского большинства.

Вариант 2.

Правительство парламентского большинства может быть сформировано по итогам выборов в Государственную Думу, но – до выборов Президента Российской Федерации. Единственно возможный юридический механизм - досрочная отставка действующего Правительства на основании части 3 статьи 117 Конституции Российской Федерации.

Если отставка Правительства будет инициирована Государственной Думой, а Президент Российской Федерации не согласится с этим решением, может возникнуть кризисная ситуация, поскольку согласно статье 109 часть 3 Конституции Российской Федерации Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.

В случае формирования Правительства парламентского большинства по Варианту 2 оно будет носить временный характер, поскольку, как указывалось выше, действующее Правительство обязано сложить свои полномочия после выборов Президента Российской Федерации.

8. Проблема: Должен ли Председатель правительства парламентского большинства формировать свой кабинет именно из депутатов фракций, составляющих парламентское большинство (входящих в коалицию), либо он может предлагать иных кандидатов?

Жестких требований выдвигать в состав Правительства парламентского большинства только депутатов победившей партии или коалиции не существует. Однако, например, в Великобритании, все члены Кабинета Министров продолжают заседать в парламенте.

Очевидно, что полностью избежать включения депутатов в состав нового Правительства невозможно, поскольку это нарушает идеологические принципы такой модели. Но поскольку федеральное законодательство прямо запрещает совмещение депутатами своего поста с работой в иных органах государственной власти, необходимо учитывать тот факт, что часть депутатов будет заведомо избираться на очень короткий срок – до формирования Правительства парламентского большинства. Поэтому придется проводить довыборы на освободившиеся депутатские места.

Для того чтобы не тратить время и средства на организацию дополнительных выборов в Государственную Думу в связи с выбытием части вновь избранных депутатов для работы в Правительстве Российской Федерации, необходимо предусмотреть следующее:

Депутаты – предполагаемые члены будущего Правительства парламентского большинства должны идти на выборы только по партийным спискам. В этом случае их выбытие из состава депутатского корпуса не потребует проведения новых выборов – на их место автоматически «поднимутся» следующие по списку кандидаты от соответствующей партии.

Кроме того, такой порядок автоматически сохраняет сложившиеся количественные параметры парламентского большинства. В случае проведения довыборов по одномандатным округам возможно «выбытие» части депутатских голосов из состава парламентского большинства.

9. Проблема: Если одной партии не удастся набрать абсолютное большинство голосов в новой Государственной Думе, можно ли создать Правительство парламентского большинства?

Правительство, которое образуют две или более политические партии, представленные в парламенте, принято называть коалиционным, хотя по сути оно является все тем же Правительством парламентского большинства. Однако в отличие от однопартийного Правительства парламентского большинства коалиционное Правительство менее устойчиво, поскольку зависит от стабильности парламентской коалиции, поддержание которой требует гораздо больших усилий.

Коалиционное правительство – продукт парламентарной формы правления (хотя оно возможно и в президентской республике) и наличия в стране сложившейся, более или менее стабильной партийной системы.

Коалиционное правительство создается путем соглашения нескольких политических партий, каждая из которых не имеет в парламенте абсолютного большинства мандатов. Поэтому коалиционных правительств практически не бывает при двухпартийной системе, поскольку одна из двух ведущих партий, как правило, опирается на необходимое большинство мандатов.

Однако случается и так, что шансы двух ведущих партий настолько уравновешены, что ни одна из них не может рассчитывать на твердое большинство в парламенте; тогда одна из них вступает в коалицию с небольшой третьей партией, предоставив ей как «оплату» несколько министерских постов. Такая ситуация в течение ряда лет существовала в ФРГ, где от позиции небольшой Свободной демократической партии зависела судьба правительства.

Подобные узкие правительственные коалиции отличаются стабильностью и устойчивостью, чего нельзя сказать о широких правительственных коалициях, в которых представлено несколько партий достаточно различной политической ориентации. Такие правительства подвержены частым сменам (например, на протяжении многих лет - в Италии). В них сильны внутренние противоречия. Формирующий такое правительство премьер-министр (обычно это лидер партии, имеющей наибольшую фракцию в парламенте) связан в подборе министров позицией участвующих партий.

Хотя и редко, но бывают ситуации, когда не самые крупные партийные фракции, объединившись, получают парламентское большинство и формируют коалиционное правительство в обход самой крупной партийной фракции.

Еще более редкий случай – так называемая большая коалиция, когда правительство образуют все политические партии, представленные в парламенте. В коалиционные правительства могут привлекаться независимые депутаты, но это не меняет того, что коалиционное правительство – это партийное правительство, сформированное по принципу представительства партий и их парламентских фракций. Не является коалиционным правительство, члены которого принадлежат к различным партиям, но участвуют в правительстве в личном качестве, а не в итоге межпартийных договоренностей. В такой форме правительство ближе к понятию беспартийного правительства. К этой модели ближе всего правительства, формировавшиеся в Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. (См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. – М.: Издательство БЕК, 1998. С.184-185.)

10. Проблема: В настоящее время не существует актов, регламентирующих создание парламентской коалиции. Как решить эту проблему?

Для правовой регламентации вопросов создания и функционирования парламентской коалиции достаточно внести соответствующие дополнения в Регламент Государственной Думы: определить, в частности, «количественные параметры» коалиции, составляющей парламентское большинство, процедуры ее образования и функционирования.

Технически закрепить создание парламентской коалиции можно путем подписания фракциями (депутатскими группами) соглашения о создании коалиции, которое затем должно быть утверждено Постановлением Государственной Думы.

11. Проблема: Что делать, если парламентская коалиция не сможет договориться о кандидатуре Председателя Правительства?

Очевидно, что в этом случае Президент Российской Федерации вправе самостоятельно предложить «техническую» кандидатуру на пост Председателя Правительства.

При этом возможны два варианта действий.

1. Изначально отказаться от идеи коалиционного правительства в принципе и установить, что процедура формирования Правительства на основе парламентского большинства «включается» только в том случае, если одна партия (в крайнем случае две «родственные» партии) получит абсолютное большинство мест в парламенте. В противном случае сохраняется ныне действующий порядок образования Правительства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации представляет на согласование Государственной Думы своего кандидата: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы» (статья 83 пункт «а»; статья 111 часть 1 Конституции Российской Федерации)

2. Согласиться с возможностью существования коалиционного Правительства. Подробно описать в федеральном законодательстве и Регламенте Государственной Думы процедурные вопросы, касающиеся создания парламентской коалиции, ее участия в формировании Правительства, а также заранее урегулировать порядок действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в случае, если парламентская коалиция не приходит к согласию по кандидатуре Председателя Правительства.

Например, согласно Конституции Греции (Схема парламентской республики в Греции – см. Приложение.), Премьер - министр назначается Президентом Республики. При этом Премьер - министром назначается руководитель политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если же ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Палате, Президент Республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. В случае неудачи Президент может поручить такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по влиянию место в Палате. И наконец, если депутаты парламента не могут прийти к единому мнению по кандидатуре Премьер-министра, Президент может назначить на этот пост лицо, которое, по заключению Совета Республики, может получить доверие Палаты.

12. Проблема: Что происходит с правительством парламентского большинства, если, парламент не принимает законов, предлагаемых Правительством (т.е. фактически отказывает ему в доверии), либо если распадается парламентская коалиция?

Обычно во всех вышеперечисленных случаях происходит правительственно-парламентский кризис. В результате либо правительство уходит в отставку, либо досрочно распускается парламент (если Глава государства не принимает отставку Правительства). Таким образом, устанавливается система взаимной ответственности парламента и Правительства парламентского большинства.

Юридическое закрепление такой взаимной ответственности в российских условиях означает необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, поскольку все основания досрочного роспуска Государственной Думы, как и основания для ухода Правительства в отставку исчерпывающе изложены в Конституции Российской Федерации (этот список является «закрытым»).

Поэтому для того, чтобы сформировать систему взаимной ответственности парламента и Правительства, свойственную государствам, где существует правительство парламентского большинства, необходимо внести в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» дополнение, согласно которому в случае распада парламентской коалиции, либо отказа парламента принимать представленные Правительством законы, Правительство обязано поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии.

Таким образом, ситуация, выходящая за рамки действующей Конституции Российской Федерации, будет возвращена в конституционное поле, «переключена» на стандартные процедуры, урегулированные конституционными нормами.

13. Проблема: Существуют ли правовые ограничения самостоятельности Президента Российской Федерации при решении вопроса об отставке действующего Правительства Российской Федерации?

Никаких правовых ограничений самостоятельности Президента Российской Федерации в решении вопроса об отставке действующего Правительства Российской Федерации не существует, поскольку статья 117 часть 2 Конституции Российской Федерации гласит:

«Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации».

Такая формулировка конституционной статьи означает, что:

«Отставка Правительства по решению Президента (п.2 ст.117) не требует соблюдения каких-либо предварительных условий (к примеру, предупреждения об отставке и т.д.). Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношения парламент а к деятельности Правительства. Раньше по закону о Совете Министров – Правительстве Российской Федерации (ст.11) решение об отставке Правительства по инициативе Президента принималось им с согласия парламента» . (См. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под ред. Л.А.Окунькова - М.: Издательство БЕК, 1994. С.365.)

«… отставка Правительства может произойти и по воле Президента Российской Федерации. При принятии решения об этом Президент не связан никакими правовыми условиями . Конституция предоставляет ему право свободного усмотрения, исходя из роли, которая возложена на него статьей 80, - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» . (См. Конституция Российской Федерации. Комментарий/ Общ. ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. - М.: «Юридическая литература», 1994. С. 497-498.)

«Комментируемая часть (ч.2 ст.117 – авт.)… устанавливает право Президента Российской Федерации по своему усмотрению в любое время отправить Правительство Российской Федерации в отставку. Здесь также не требуется никаких специальных оснований. И никакому обжалованию и оспариванию такое решение Президента не подлежит» . (См. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Общ. ред. Ю.В.Кудрявцева. - М.: Фонд «Правовая культура», 1996. С. 479.)

14. Проблема: Означает ли, что вследствие законодательного утверждения процедуры формирования Правительства на основе парламентского большинства в России может произойти переход к парламентской республике?

Законодательное закрепление процедуры формирования Правительства на основе парламентского большинства не означает смены формы правления. Речь может идти о некотором изменении баланса элементов президентской и парламентской модели в уже существующей в России смешанной, «полупрезидентской» форме правления.

Как известно, «классическая» парламентская республика предполагает наличие слабого Президента, избираемого не прямым волеизъявлением народа, а парламентом, либо специально им созданным органом. При этом Президент, являясь главой государства, обладает гораздо меньшими полномочиями, чем Председатель Правительства:

«Парламентарная республика – форма правления, основанная на выборности главы государства и признании верховенства парламента в отношениях с исполнительной властью. Главный признаки такой республики состоят в формировании правительства на парламентской основе и в его формальной ответственности перед парламентом. Такая форма правления распространена не очень широко, она принята в Италии, ФРГ, Австрии, Венгрии, Чехии, Словакии, Эстонии и некоторых других странах. Из числа крупных стран, получивших независимость после второй мировой войны, парламентарной республикой стала только Индия.

В государствах с этой формой правления действует принцип разделения властей, но в специфическом проявлении: безусловно независимыми признаются законодательная и судебная власти, в то время как исполнительная власть, формируемая парламентом, находится под его контролем. Это, однако, не препятствует независимой деятельности правительства в пределах своей компетенции, закрепляемой конституционно.

В парламентарных республиках главой государства выступает президент, который избирается парламентом или специальной коллегией. В системе органов государственной власти он занимает высокое, но не решающее место, хотя полномочия у него немаловажные. Практически все полномочия осуществляются главой государства с согласия главы правительства, его акты подлежат контрассигнации главой правительства и соответствующим министерством, которые и несут за них ответственность. Парламент не вправе выразить недоверие президенту, обязывающее его уйти в отставку.

Центральное место в системе органов государственной власти занимают правительство и его глава (канцлер, премьер-министр). Формально правительство является органом парламента и может функционировать только при наличии поддерживающего его большинства депутатов нижней палаты. Но поскольку в правительство включаются ведущие деятели партии большинства или партий коалиции, то парламент фактически оказывается под контролем (иногда и под диктатом) со стороны правительства. Правительство осуществляет фактическое управление страной, а его глава признается первым лицом в государстве. Глава правительства назначается президентом, но президент связан обязанностью назначить на этот пост лидера партии большинства или согласованного лица из числа партий коалиции, имеющей большинство в парламенте. В ФРГ предложенный Федеральным президентом Канцлер избирается парламентом (Бундестагом). Персональный состав правительства определяется премьер-министром из числа членов парламента. Смена главы правительства обычно влечет за собой создание нового состава правительства. Формирование правительства происходит сравнительно гладко в странах с двухпартийной системой, но встречает трудности при многопартийной системе, когда ни одна партия не получает большинства в парламенте. Невозможность создать коалицию партий и выдвинуть единую кандидатуру на пост главы правительства может привести к роспуску парламента и созданию служебного (временного) правительства… Парламент вправе выразить правительству недоверие, что влечет за собой автоматический уход правительства в отставку или роспуск парламента. В ряде стран (ФРГ) предусмотрен конструктивный вотум недоверия, который требует от палаты парламента (Бундестага) не только вынесения решения о недоверии, но и одновременного голосования за новую кандидатуру на пост канцлера. На практике это происходит редко благодаря механизму партийной дисциплины» . (См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. – М.: Издательство БЕК, 1998. С. 304-305)

Что такое «полупрезидентская» республика?

«При этой форме правления пост президента замещается путем прямых общенациональных выборов, и избранный президент получает такую же легитимацию, как и парламент. Являясь главой государства, он не только осуществляет традиционные функции, свойственные этому институту, но и наделен широкими полномочиями по управлению страной: он назначает правительство, в той или иной степени руководит его деятельностью, правительство ответственно перед ним и может быть полностью (или отдельный член правительства) отправлено в отставку. Все это черты президентской республики.

Однако в отличие от нее правительство в полупрезидентской республике ответственно не только перед главой государства, но и перед парламентом ; здесь, как правило, не может состояться правительство, не опирающееся на парламентское большинство, и возможна постановка вопроса о вотуме доверия правительству.

Однако в качестве противовеса президент имеет право роспуска парламента (правда, ограниченное некоторыми условиями), чего нет в президентской республике…

Конституция России 1993 г. не называет Президента Российской Федерации главой исполнительной власти, как предыдущая, но в целом расширила его полномочия, в том числе в отношениях президент – правительство. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия парламента (Государственной Думы), но остальные министры назначаются Президентом без такого согласия; утверждения министров Государственной Думой не требуется. Не требуется и ее согласия на отставку Председателя Правительства по решению Президента, равно как и на отставку Правительства в целом и его отдельных членов. Однако одновременно, как и в парламентской республике, Правительство несет ответственность перед Государственной Думой, которая вправе в порядке определенной процедуры поставить вопрос о доверии Правительству и если в течение трехмесячного срока недоверие будет высказано дважды, Президент Российской Федерации должен либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу» . (Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. – М.: Научное издательство «Большая Российская энциклопедия», 1995. С.165-166.)

Кроме того, в существующих конституционных и правовых реалиях Правительство по-прежнему оказывается в более «выгодном», по сравнению с парламентом, положении, располагает большим политическим маневром.

Например, в случае конфликтов между Правительством и выдвинувшим его парламентским большинством, а также в случае возникновения прочного политического союза между Президентом и Правительством (например, возникшего вследствие того, что Правительство желало бы «отцепить вагончики» в лице парламентского большинства, чьи претензии и лоббистские притязания начинают превышать возможности Правительства), парламент может быть распущен, а Правительство останется исполнять свои обязанности.

Даже если записать в федеральном конституционном законе норму о том, что в случае досрочного роспуска парламента Правительство подает в отставку на основании статьи 117 часть 1 Конституции Российской Федерации, то, согласно статье 117 часть 5 оно все равно продолжает исполнять свои обязанности: «В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации».

15. Проблема: Существует ли возможность перехода России к модели «классической» парламентской республики без изменения Конституции Российской Федерации?

Такой возможности нет, поскольку в Конституции Российской Федерации содержится целая система мер, защищающих Президента Российской Федерации от возможных попыток ограничить его полномочия и свободу политического усмотрения.

1. Так, например, согласно Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации ничем не ограничен в своем праве самостоятельно решать вопрос об отставке Правительства. При этом Президент Российской Федерации волен не согласиться с отставкой Правительства и распустить Государственную Думу. Но в ситуации, когда действует принцип формирования Правительства на основе парламентского большинства, досрочный роспуск Государственной Думы будет означать и косвенную отставку Правительства. Поскольку в этом случае возникнет необходимость формировать новое Правительство на основе нового парламентского большинства.

2. Как уже говорилось выше, в «классической» парламентской республике парламент несет ответственность за действия Правительства и обязан поддерживать его. Если парламент не принимает важных правительственных законов, Правительство должно поставить вопрос о доверии, либо подать в отставку. Но в этой ситуации вопрос о том, кто же останется – парламент или Правительство – решает опять-таки Президент по своему собственному усмотрению. К примеру, он может не принять отставку Правительства и досрочно распустить Государственную Думу, а затем отправить в отставку Кабинет Министров.

3. Кроме того, в парламентской республике Президент обычно не избирается населением и серьезно ограничен в своих полномочиях. Для того, чтобы закрепить подобную модель, потребуются серьезные изменения не только конституционных норм, но и большого массива федерального законодательства.

Приложение: СХЕМА ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В ГРЕЦИИ

Приложение: СХЕМА ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ В «КЛАССИЧЕСКОЙ» ПАРЛАМЕНТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

2. ВОЗМОЖНЫЙ АЛГОРИТМ формирования Правительства парламентского большинства

Этап 1. Формирование списков кандидатов в депутаты Государственной Думы, которые составят будущее парламентское большинство

Срок: 2-3 месяца.

Необходимо учитывать следующее:

1. Число кандидатов, которые должны победить на выборах и составить парламентское большинство, должно «с запасом» превышать 226 голосов.

2. Поскольку одна партия на декабрьских выборах вряд ли сможет получить абсолютное большинство голосов, то парламентское большинство будет строиться на основе коалиции партий. Однако наличие договоренностей с лидерами партий, которые должны составить будущую коалицию, не является гарантией ее формирования после выборов.

3. Если кандидат в депутаты предполагается к включению в состав будущего Правительства парламентского большинства, то он должен идти на выборы по партийным спискам (при этом получить место в списке с «гарантированным прохождением» в Госдуму).

Этап 2. Определение структуры и кадрового состава будущего Правительства парламентского большинства с учетом «долей» участников будущей парламентской коалиции

Срок: два месяца.

Важной является задача распределения кандидатов, предполагаемых к включению в состав будущего Правительства, в партийных списках. Участники будущей коалиции должны прийти к консенсусу по кандидатурам, которые войдут в состав будущего Правительства не из числа депутатов.

Этап 3. Формирование и юридическое оформление модели парламентского большинства (однопартийного или коалиционного) по итогам выборов в Государственную Думу

Срок: один месяц.

1. Процедура оформления парламентского большинства может осуществляться следующим образом:

• по итогам совещания фракций (депутатских групп), решивших создать коалицию парламентского большинства, подписывается соглашение о создании коалиции и оформляется протокол заседания;
• факт оформления коалиции подтверждается в специальном Постановлении Государственной Думы;
• в этом же Постановлении указывается, кто конкретно уполномочен проводить консультации с Президентом Российской Федерации от имени сформированного и оформленного парламентского большинства по кандидатуре Председателя Правительства.

2. В случае, если лидеры партий, давших до выборов согласие на вхождение в коалицию с заранее оговоренным распределением «долей», постов и т.п., откажутся от реализации договоренностей, возможно задействовать другой механизм.

В этом случае депутаты могут выйти из состава своих фракций и создать депутатскую группу , которая либо сама будет парламентским большинством, либо позволит создать коалицию необходимой численности. (Реализация этого варианта позволяет свести на нет политическое влияние в Государственной Думе партийных фракций, отказавшихся от договоренностей по созданию парламентского большинства.)

Этап 4. Внесение изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»

Возможны два варианта:

• принятие необходимых поправок в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» нынешним составом Государственной Думы – до декабря 2003 г .;
• решение этой задачи после парламентских выборов - внесение изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» новым составом депутатов Государственной Думы.

1. Принятие поправок в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» до декабря 2003 г. предполагает проведение разъяснительной работы с нынешним составом депутатского корпуса. При этом важно учесть, что:

внесение федерального конституционного закона в Государственную Думу до выборов означает обнародование новой модели и идеологии формирования Правительства;

идеологическое обоснование проекта - Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2003 г., в котором прямо указано:

«..с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство».

Важно учесть, что обнародование проекта осенью 2003 г. может существенно изменить всю конфигурацию, идеологию и ход парламентских выборов.

В любом случае, решение о начале работы по принятию федерального конституционного закона до декабря 2003 г. потребует проведения консультаций с Кремлем.

2. Принятие поправок новым составом Государственной Думы, с одной стороны, снижает организационно-временные издержки, поскольку голосовать за федеральный конституционный закон будет уже созданное парламентское большинство. Однако, с другой стороны, фактор времени продолжает играть большую роль:

• федеральный конституционный закон должен быть принят Государственной Думой не позднее конца марта 2004 г . при том, что нижняя палата парламента начнет работу в середине января 2004 г.;
• за федеральный конституционный закон должны проголосовать не менее 2/3 депутатов (т.е. необходимо с гарантией располагать 300 голосами, а не только простым парламентским большинством – 226 голосов);
• Совет Федерации должен одобрить федеральный конституционный закон не менее 3/4 голосов (134 человека) не позднее начала апреля 2004 г.;
• Президент Российской Федерации должен подписать и опубликовать принятый федеральный конституционный закон до своего вступления в должность (до 7 мая 2004 г.), поскольку в этот день действующее Правительство обязано сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом, а новое – должно быть сформировано по новым правилам уже в конце мая 2004 г.

3. При реализации любого из вариантов необходимо учесть сложности прохождения законопроекта в Совете Федерации (требуется обеспечить гарантированное получение 134 голосов).

Этап 5. Внесение изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы

Поправки должны подробно регламентировать порядок и процедуру:

• создания и оформления парламентского большинства (однопартийного или коалиционного);
• принятия парламентским большинством решений по кандидатуре Председателя Правительства, структуре и персональному составу Правительства Российской Федерации;
• проведения консультаций с Президентом Российской Федерации по кандидатуре Председателя Правительства;
• проведения консультаций с вновь назначенным Председателем Правительства по структуре и персональному составу Правительства Российской Федерации;

а также другие вопросы, связанные с усилением взаимной ответственности парламента и правительства.

Конкретные сроки внесения поправок в Регламент Государственной Думы зависят от того, когда будут приняты поправки в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

Этап 6. Проведение консультаций с Президентом Российской Федерации по кандидатуре Председателя Правительства

Если федеральный конституционный закон принимается до декабря 2003 г., то парламентское большинство может сформировать новое Правительство сразу по итогам выборов.

Действующее Правительство может быть отправлено в отставку либо непосредственно Президентом Российской Федерации, либо на основании статьи 117 части 3 – путем выражения Государственной Думой вотума недоверия. При этом Государственная Дума защищена от досрочного роспуска статьей 109 часть 3 Конституции Российской Федерации. (Статья 109 часть 3 Конституции Российской Федерации, запрещающая досрочный роспуск Государственной Думы в течение года после ее избрания по основаниям статьи 117 Конституции Российской Федерации (выражение недоверия Правительству), одновременно является «годовой» гарантией для Председателя Правительства парламентского большинства.)

В случае реализации данного варианта важно учитывать, что сформированное Правительство будет временным, поскольку в соответствии со статьей 116 Конституции Российской Федерации оно будет обязано сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации в день его официального вступления в должность (7 мая 2004 г.).

Этап 7. Направление Президенту Российской Федерации в установленном порядке официальных предложений по кандидатуре Председателя Правительства

Сроки зависят от двух обстоятельств:

• когда будет принят федеральный конституционный закон и поправки в Регламент;
• решит ли парламентское большинство формировать Правительство по новым правилам сразу после выборов или дождется вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.

Этап 8. Внесение Президентом Российской Федерации в Государственную Думу кандидатуры нового Председателя Правительства

В срок не позднее 2-х недель с момента вступления в должность.

Этап 9. Государственная Дума рассматривает кандидатуру Председателя Правительства и голосует за нее

3. Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»

1. Проект федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» направлен на совершенствование процедур и порядка формирования Правительства Российской Федерации, а также его взаимодействия с Президентом Российской Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Важнейшая цель законопроекта – создание необходимых политических и правовых условий для наиболее эффективной реализации Правительством Российской Федерации его конституционных полномочий.

Предлагаемые изменения обеспечивают уточнение действующих положений Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», а также законодательное регулирование отдельных этапов процедур назначения и отставки Председателя Правительства Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в целом, ранее не нашедших своего закрепления в нормативных правовых актов, включая Конституцию Российской Федерации. Вносимые предложения подтверждаются международным опытом организации согласованного функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и позволяют Правительству Российской Федерации действовать с наибольшей степенью эффективности и инициативы при реализации возложенных на него государственных задач и функций.

2. Исходя из поставленных целей, проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» направлен на решение следующих задач:

• совершенствование форм и методов реализации демократического принципа ответственности органов государственной власти перед народом;
• повышение степени взаимной ответственности Государственной Думы и Правительства Российской Федерации за проведение в Российской Федерации единой, согласованной государственной политики на благо общества;
• обеспечение наиболее благоприятных политических и правовых условий для эффективной реализации Правительством Российской Федерации его конституционных полномочий;
• реализация положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. о целесообразности сформировать «с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу… профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство».

3. Урегулирование настоящим федеральным конституционным законом вопросов, касающихся порядка и процедур формирования Правительства Российской Федерации, соответствует статье 114 часть 2 Конституции Российской Федерации.

Поскольку Правительство Российской Федерации в соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, то, согласно статье 71 пункт «г» Конституции Российской Федерации установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которым, согласно статье 76 часть 1 Конституции Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Статья 71 (пункт «г») Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. В статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

4. Суть изменений и дополнений, вносимых в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», формально сводится к регламентации ряда процедурных моментов, касающихся назначения и отставки Председателя Правительства Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в целом.

Большинство процедур, регламентируемых настоящим законопроектом, уже существуют на практике (например, консультации Президента Российской Федерации с фракциями и депутатскими группами при рассмотрении вопроса о выборе кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации, консультации назначенного Председателя Правительства Российской Федерации с парламентскими фракциями при формировании состава нового Правительства и пр.).

Однако они еще не получили необходимого законодательного закрепления и функционируют даже не в качестве правового и политического обычая, а на уровне рабочих консультаций.

Нормативное закрепление обязательности консультаций Президента Российской Федерации с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы с целью выбора наиболее приемлемой кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации повышает степень согласованности взаимодействия Президента Российской Федерации и Государственной Думы и их взаимную ответственность при формировании высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации, создает «режим наибольшего политического благоприятствования» для деятельности вновь сформированного Правительства Российской Федерации и способствует повышению эффективности его работы.

5. Изменения, вносимые в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» касаются, прежде всего, порядка и процедуры выбора Президентом Российской Федерации кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации.

Из статьи 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 11 (часть 1), 80 (части 2 и 3), 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б"), 103 (пункт "а" части 1), 110 (часть 1) и 115 (часть 1), определяющими место Правительства Российской Федерации в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Предлагаемый законопроект закрепляет следующую процедуру, направленную на обеспечение согласованности действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы при реализации вышеуказанных полномочий:

а) фракция или коалиция фракций (депутатских групп), располагающих большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, получает право вносить Президенту Российской Федерации предложения о кандидатуре на пост Председателя Правительства Российской Федерации;

б) Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства только из числа кандидатур, предложенных фракцией либо коалицией фракций (депутатских групп), располагающей большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае, если фракция или коалиция фракций (депутатских групп) окажется не в состоянии выработать согласованную позицию и не внесет в установленный срок Президенту Российской Федерации предложения по кандидатуре Председателя Правительства, Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства по своему усмотрению.

6. Предлагаемый проект Федерального конституционного закона устанавливает также обязанность Председателя Правительства Российской Федерации уведомлять Государственную Думу о своем намерении уйти в отставку в тот же день, когда он направит соответствующее заявление на имя Президента Российской Федерации.

7. Задача повышения ответственности Правительства перед парламентом решается в законопроекте также путем включения нормы, обязывающей вновь избранного Председателя Правительства Российской Федерации представлять на утверждение Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров из числа кандидатур, предложенных фракцией либо коалицией фракций (депутатских групп), располагающей большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Такой порядок предполагает необходимость проведения предварительных консультаций Председателя Правительства с фракцией или коалицией фракций (депутатских групп), располагающей большинством голосов в парламенте, что способствует в итоге формированию более стабильного, политически единого кабинета и обеспечивает на достаточно длительную перспективу гарантированную поддержку действий Правительства большинством Государственной Думы.

8. Проект Федерального конституционного закона устанавливает и иные механизмы обеспечения взаимной ответственности Правительства и Государственной Думы.

Поскольку вновь созданное Правительство является де-факто правительством парламентского большинства (коалиционным правительством), то, очевидно, что в случае распада сформировавшей его коалиции Правительство оказывается без политической поддержки и обязано подать в отставку.

Ситуация, когда Государственная Дума перестает принимать законы, представленные Правительством Российской Федерации, также свидетельствует о потере Правительством политической поддержки в парламенте. Поэтому Правительство уже не может считать себя правительством парламентского большинства и обязано поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии.

9. В заключительных положениях проекта Федерального конституционного закона указывается, что правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным конституционным законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу.

4. Проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»

Статья 1. Внести в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» следующие изменения и дополнения:

1 .Статью 7 изложить в следующей редакции:

«Статья 7. Назначение Председателя Правительства Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом Российской Федерации в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Предложения по кандидатуре на должность Председателя Правительства Российской Федерации вносятся Президенту Российской Федерации фракцией либо коалицией фракций (депутатских групп), располагающей большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, не позднее недельного срока после сложения Правительством Российской Федерации своих полномочий перед вновь избранным президентом Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации.

Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства из числа кандидатур, предложенных фракцией либо коалицией фракций (депутатских групп), располагающей большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае, если фракция либо коалиция фракций (депутатских групп), располагающая большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, не вносит в установленный срок Президенту Российской Федерации предложения по кандидатуре на должность Председателя Правительства, Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства по своему усмотрению.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

В случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации».

2. После статьи 7 включить статью 7 1 следующего содержания:

«Статья 7 1 . Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом Российской Федерации:

• по заявлению Председателя Правительства Российской Федерации об отставке;
• в случае невозможности исполнения Председателем Правительства Российской Федерации своих полномочий.

Председатель Правительства Российской Федерации уведомляет Государственную Думу о своем заявлении об отставке в день направления заявления Президенту Российской Федерации.

Президент Российской Федерации уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства Российской Федерации в день принятия решения.

Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации».

3. Статью 9 после абзаца 1 дополнить новыми абзацами следующего содержания:

«Предложения по кандидатурам на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров вносятся Председателю Правительства Российской Федерации фракцией либо коалицией фракций (депутатских групп), располагающей большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Председатель Правительства Российской Федерации представляет на утверждение Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров из числа кандидатур, предложенных фракцией либо коалицией фракций (депутатских групп), располагающей большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы».

4. Статью 35 после абзаца 2 дополнить новым абзацем следующего содержания:

«Правительство Российской Федерации обязано подать в отставку в случае, если поддерживающая его фракция либо коалиция фракций (депутатских групп) перестанет располагать большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Правительство Российской Федерации обязано поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии в случае, если Государственная Дума не принимает законы, внесенные Правительством Российской Федерации».

Статья 2. Настоящий Федеральный конституционный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным конституционным законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу.

Президент

Российской Федерации